L’équilibre des pouvoirs selon Montesquieu : quelle leçon en tirer aujourd’hui ?

Résumé d’un déjeuner-débat tenu le 26 septembre 2020 place de la Bourse à Bordeaux, avec la participation d’Alain Juppé
30 septembre 2020

Exposé introductif de Patrice Cahart

Nous avons la chance de débattre avec le concours d’Alain Juppé, auteur du livre Montesquieu le Moderne, publié en poche dans la collection Tempus. Alerte, vivante, complète et néanmoins facile à lire, cette biographie suivie d’une réflexion sur l’œuvre constitue l’ouvrage de référence sur le philosophe.

I/ Que dit Montesquieu ?

Il traite des pouvoirs dans un chapitre de L’Esprit des Lois intitulé De la Constitution d’Angleterre. Quelques pages lui suffisent, alors que son livre en compte, selon mon édition, 512, et aborde mille autres sujets.

La distinction de législatif et de l’exécutif avait déjà été esquissée par Locke, une soixantaine d’années avant lui. En revanche, la mise en lumière du judiciaire est vraiment une initiative de Montesquieu. On ne saurait s’en étonner, de la part d’un homme qui avait  exercé durant une douzaine d’années les fonctions de président à mortier au parlement de Bordeaux, qui était le quatrième de sa lignée à remplir cet office, et dont le fils a été conseiller au même parlement.

À ce sujet, on me permettra de relever une petite contradiction. Montesquieu préconise l’élection des juges, pour un temps limité. Mais à un autre endroit, il approuve la vénalité des charges, gage à ses yeux de stabilité, car elle permet à ces fonctions de rester longtemps dans une même famille (dont la sienne). Cet illogisme peut s’expliquer par la démarche intellectuelle de Montesquieu, qui ne consiste pas en un discours organisé, mais saute d’un aphorisme à un autre.

Distinction des pouvoirs, séparation des pouvoirs, équilibre des pouvoirs : aucun de ces trois termes ne figure dans L’Esprit des Lois. Le troisième est celui qui correspond le mieux à sa pensée, résumée par un principe fondamental : Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir.

De manière paradoxale, cet équilibre recommandé par référence à la Grande-Bretagne ne correspondait pas à la situation que Montesquieu avait pu y observer au cours de son séjour de seize mois. Le roi, un Hanovrien ne parlant pas anglais,   ne comptait pas. Le premier ministre, chef de la majorité aux Communes, concentrait dans ses mains les deux premiers pouvoirs. Quand les Lords n’étaient pas d’accord, on en nommait une fournée, qui les rendait dociles.  Curieusement, ce système a bien fonctionné, car le vrai maître n’était pas un homme – Walpole ou un autre – mais une petite « élite » de propriétaires fonciers et de gros négociants, très conscients de l’intérêt de l’Angleterre qui se confondait plus ou moins avec le leur. C’est ainsi que l’empire britannique a été construit au détriment de la France. Par les temps de Brexit et de coronavirus que nous connaissons aujourd’hui, ce système de confusion des pouvoirs fonctionne moins bien.

II/ Quelles ont été les applications concrètes de la pensée de Montesquieu ?    

Elles ont été nombreuses. Deux d’entre elles se signalent particulièrement, mais elles relèvent d’une lecture critiquable de sa doctrine, consistant à la tirer du côté de la séparation des pouvoirs.

La Constitution américaine remonte à 1787. Les amendements des XIXe et XXe siècles n’ont pas modifié les situations respectives de pouvoirs. Les ministres sont responsables devant le seul président. Celui-ci ne peut dissoudre les Chambres. Il n’a pas l’initiative des lois. Il dispose en revanche, sur les lois votées, d’un droit de veto que les Chambres ne peuvent briser qu’à la majorité des deux tiers. De façon symétrique, les Chambres peuvent le destituer, mais seulement pour crime ou délit majeur, et il faut pour cela une majorité des deux tiers au Sénat. Cette procédure d’empêchement (impeachment) n’a abouti qu’une fois, au cours de l’histoire américaine.

De tout cela résultent des situations de blocage. Depuis une vingtaine de mois, Donald Trump ne peut plus faire grand-chose en régime intérieur, car il a perdu le contrôle de la Chambre des Représentants. D’autres présidents, dans le passé, ont connu la même difficulté. La Constitution leur garantit en revanche d’importants pouvoirs en politique extérieure.

Pour mémoire, la Constitution française de 1791 avait elle aussi organisé la séparation des pouvoirs. Les ministres n’étaient responsables que devant le roi. Louis XVI pouvait frapper les lois de son veto, mais hésitait à le faire, car à chaque fois de vives protestations s’élevaient. Il ne pouvait dissoudre l’Assemblée législative. Pour sortir de cette situation, celle-ci s’est mise à décréter d’accusation les ministres qui ne lui plaisaient pas. Comme on le sait, l’aventure s’est mal terminée.

III/ Quel équilibre des pouvoirs dans la France actuelle ?

Sur le papier, la Constitution organise un équilibre des pouvoirs. En réalité, hormis les affaires judiciaires, un seul homme décide de tout.

Ce déséquilibre est dû à la révérence du corps électoral envers les présidents de la République nouvellement élus : il s’empresse de leur donner une nette majorité à l’Assemblée. Le quinquennat n’est pas en cause. François Mitterrand, élu de justesse pour sept ans en 1981, à une faible majorité, a dissout l’Assemblée, et les électeurs lui en ont aussitôt assuré un large contrôle.

Voici mon sentiment personnel, que je ne suis pas le seul à exprimer :

¤ l’hyperprésidence est malsaine ; cette critique s’adresse, non pas aux titulaires successifs de l’emploi, mais au système qui leur offre un excès de pouvoir ;

¤ il en résulte le déluge de lois plus ou moins bâclées que nous subissons depuis quelques années ; en effet, le même homme a dans les faits l’initiative de la plupart des lois, et la faculté de les faire adopter ; à cela s’ajoute la croyance, assez répandue en France, qu’on peut régler tous les problèmes à coup de textes législatifs ;

¤ le système est même dangereux ; un tribun populiste peut bénéficier d’un engouement et être élu président ; dans la foulée, les électeurs lui accorderont le contrôle de l’Assemblée, et il sera le maître du pays pour cinq ans.

Comment parer à cela ? En instituant un délai incompressible entre l’élection du président et celle des députés ? Il faudrait à cette fin limiter le droit de dissolution, qui constitue l’un des éléments de l’équilibre des pouvoirs. Une solution plus opportune serait de rendre des pouvoirs au Sénat, réduit aujourd’hui à un rôle effacé dans la procédure législative. Mieux encore : rétablir, comme il en est question, une dose de proportionnelle pour l’élection des députés.

La France se rapprocherait ainsi de l’Allemagne, pays de proportionnelle. Ce pays est géré par des gouvernements de coalition. En conséquence, les réformes sont mûrement réfléchies et négociées, parfois durant des années. On est loin de notre précipitation et de notre fouillis. L’Allemagne a certes commis quelques erreurs, durant ces dernières années. Elles n’étaient pas dues aux institutions, mais à des courants d’opinion difficiles à maîtriser.

Veuillez excuser le caractère sommaire de ces réflexions. Il fallait laisser du temps pour la suite du débat.

Intervention d’Alain Juppé

Je commencerai par rappeler quelques traits de Montesquieu. Il était plutôt petit mais séduisant, brillant causeur, très à l’aise dans les salons, nullement austère. Tout m’intéresse, tout m’étonne, s’écrie dans les Lettres persanes son porte-parole Usbek. Keynes le considérait comme l’un des plus grands économistes, à l’égal d’Adam Smith. C’était aussi, dans une certaine mesure, un penseur social, professant que les personnes publiques ont des devoirs envers leurs administrés, notamment de les protéger de la délinquance et de défendre leur santé.

Montesquieu était foncièrement un modéré. Mais non un tiède, bien au contraire. Pour reprendre les termes de Raymond Aron (1965), il était modéré avec excès. Et conscient de sa singularité : Par un malheur attaché à la condition humaine,    a-t-il écrit, les grands hommes modérés sont rares.  

L’une des dominantes de sa pensée aura donc été son horreur du despotisme, et sa réflexion sur les pouvoirs en procède. Lorsque dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n’y a point de liberté. 

Le judiciaire se situe à part. Des trois puissances dont nous avons parlé, écrit Montesquieu, celle du juge est en quelque façon nulle. Elle se borne à appliquer les lois à la lettre. Conception inattendue de la part d’un parlementaire chevronné, et qui méconnaît l’importance de la jurisprudence, largement reconnue depuis lors en France comme dans les pays anglo-saxons. Il demeure que le juge fait obstacle à l’éventuel arbitraire du pouvoir exécutif, et c’est pourquoi Montesquieu l’a placé parmi les puissances.

Je considère que l’indépendance de la justice, en France, de nos jours, ne pose plus de réels problèmes. Dans la pratique, les procureurs généraux sont nommés sur avis conforme du Conseil Supérieur de la Magistrature. Un éventuel article de loi sur ce sujet ne ferait que consacrer la coutume.

Revenons aux deux autres pouvoirs. J’étais partisan de la réduction du mandat présidentiel à cinq ans, et je le demeure.  Sept ans, c’est trop long.

Il faut bien mesurer les conséquences d’une réduction du nombre des parlementaires. Récemment, j’ai rencontré un citoyen qui se plaignait que son député ne lui ait accordé audience qu’avec un délai de quinze jours. Si l’on réduisait l’effectif de l’Assemblée, les délais ne pourraient que s’allonger.

Doit-on introduire une dose de proportionnelle dans l’élection des députés ? Il conviendrait d’étudier de près la suggestion de Jean-Louis Bourlanges, inspirée du mode de scrutin en vigueur pour les communes de 1000 habitants et plus. La liste arrivée en tête gagne la moitié des sièges. C’est sa « prime ». En plus, elle reçoit sa part des autres sièges, au prorata des suffrages exprimés (après élimination des listes qui ont recueilli moins de 5 %). Mais la transposition de cette formule aux élections de députés nécessiterait sans doute un retour au cadre  départemental, lequel présente l’inconvénient d’éloigner l’élu de l’électeur.

Ces réflexions intéressantes ne sauraient cacher une réalité : nous vivons une crise de la démocratie. Les dernières élections législatives partielles ont été marquées par 80 % d’abstentions ! Les mouvements d’opinion ont tendance à se manifester en dehors du cadre institutionnel.

Questions des participants, réponses d’Alain Juppé

Que pensez-vous des Gilets jaunes ?

Le mouvement s’étiole, le problème demeure. Il faut s’en occuper. Nous avons notamment deux jeunesses, l’une voyageuse et à l’aise dans la mondialisation, l’autre laissée au bord de la route. Nous devons faire en sorte que cette deuxième jeunesse, ainsi que les autres éléments de la population tentés par le mouvement des Gilets Jaunes, se sentent vraiment représentés par le système.

En région parisienne, tout spécialement, le « mille-feuilles » fait obstacle à la prise de conscience citoyenne. Ailleurs, il avait été question de remplacer les départements par les régions. Mais les régions issues de la récente réforme, notamment la Nouvelle Aquitaine, sont trop étendues pour jouer ce rôle.

Tout ce qui rapprochera l’électeur de l’élu ira dans le bon sens.

Que pensez-vous du Sénat ?         

Il n’est pas inutile. Son rôle consiste notamment à nettoyer ou à clarifier des textes votés trop vite par l’Assemblée. Cela dit, il lui est difficile de faire passer ses idées. À noter que lors du tout récent renouvellement, 66 % des sièges ont été attribués à la proportionnelle.

Je dois également mentionner le Conseil Économique, Social et Environnemental (CESE). Une loi organique en cours d’adoption élargit sa composition, prévoit sa saisine par des pétitions de citoyens et lui permet d’organiser des consultations publiques auprès de citoyens tirés au sort. Affaire à suivre.

Que pensez-vous de la décision, prise par le gouvernement et non par une autorité locale, de fermer les restaurants et les bars de Marseille, pour cause de coronavirus ?

Une décision impopulaire est plus facile à prendre par le gouvernement que par le couple maire-préfet.

Que pensez-vous de l’inflation législative ?

Montesquieu a donné la réponse. Quand il n’est pas nécessaire de faire une loi, il est nécessaire de ne pas en faire.    

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