Un nouveau regard sur la réforme de l’ENA

Par François Leblond
Ces remarques réagissent à l’article du Monde du 16 décembre 2019 dévoilant, à titre provisoire, les propositions de  Frédéric Thiriez. Elles sont à mettre en rapport avec la note adressée à celui-ci le 6 octobre par la promotion Montesquieu, et publiée ci-dessous à la même rubrique du site.  

 

Je traiterai successivement du respect des règles constitutionnelles et des préoccupations nouvelles qui s’expriment pour le recrutement des hauts fonctionnaires.

1/ Le respect des règles constitutionnelles

Le principe de la séparation des pouvoirs inscrit dans la Constitution oblige à garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire. Cela a d’abord pour conséquence d’assurer un recrutement spécifique des magistrats de l’ordre judiciaire. La réaction violemment négative des magistrats à la sortie de leur audition par Frédéric Thiriez est tout à fait justifiée. La juridiction administrative échappe partiellement à cette contrainte, mais son statut doit protéger son indépendance. Il en est de même de la Cour des Comptes – nous devons le rappeler en tant qu’anciens élèves de l’ENA.

Pour l’élaboration de la loi par le Parlement, les administrations centrales concourent à l’élaboration des projets de lois et sont pour cela en relation régulière avec les fonctionnaires des deux assemblées. Il n’y aurait donc pas d’inconvénient à assurer un recrutement commun, à l’inverse de ce qui se passe aujourd’hui, et les passerelles pourraient se développer.

Les changements politiques réguliers intervenus au cours des dernières décennies imposent en France, à l’inverse des Etats Unis et de son spoil système, de lutter contre une politisation de l’administration et de défendre la permanence de l’État, une des bases de  notre Constitution. Cela est vrai pour tous les corps recrutés  par la voie de l’ENA comme pour les autres modes de recrutement des hauts fonctionnaires, notamment ceux des corps techniques. Cela est vrai autant de l’Inspection Générale des Finances, que des  administrations centrales,  du Corps Préfectoral ou du Quai d’Orsay.

Les conditions rigoureuses qui régissent le recrutement par l’ENA sont, aujourd’hui, à ces égards, satisfaisantes et leur remise en cause par un bouleversement de ces  modes de recrutement tel qu’il semble envisagé, ne saurait garantir ce que les pères fondateurs de l’école ont eu à cœur de développer : le respect rigoureux des règles du service public  par ceux qui concourent à l’autorité.

2/ Des préoccupations nouvelles

Lorsque l’ENA a été créée au lendemain de la guerre, la France connaissait une centralisation rigoureuse. L’État était sollicité dans les domaines les plus variés, les préfets étaient l’exécutif du Conseil Général, les administrations techniques de l’État fonctionnaient dans une stricte hiérarchie. Les élus locaux ne pouvaient compter que sur les jeux d’influence pour orienter des décisions en leur faveur.

Des préoccupations nouvelles se sont exprimées, qui  remettent en cause, dans notre République,  l’équilibre entre l’État et les collectivités locales. Les besoins exprimés par les populations ont changé de nature, le développement du territoire n’est pas seulement affaire de l’État. Beaucoup d’interventions qui font l’objet d’une forte demande, sont aujourd’hui de la compétence des collectivités locales : régions, départements, communes et leurs intercommunalités. Les administrations centrales ne sont pas toujours en mesure d’y répondre. Les collectivités territoriales ont des besoins en personnels qualifiés qui exigent des formations sensiblement les mêmes que celles qui sont aujourd’hui données par l’ENA. La première réforme à réaliser est d’ouvrir un nombre de postes important, à la sortie, aux collectivités territoriales, en veillant à garantir à tous les mêmes droits.

La vie économique n’est plus celle du lendemain de la guerre. Les grands secteurs du service public sont souvent assurés par des entreprises privées au personnel  très nombreux, aux compétences variées. Les hauts fonctionnaires peuvent y  exercer un rôle utile, si leur formation inclut les nouveaux défis auxquels notre pays a à faire face. Plutôt que de maintenir une situation dans laquelle ceux-ci attendent plusieurs décennies pour offrir leurs services pour des postes qui ne correspondent pas toujours à leur expérience professionnelle, pourquoi ne pas instituer des allers- retours entre public et privé dès les premières années de fonction publique, avec des règles statutaires qui garantissent le bon fonctionnement du système ? Le secteur privé comprendrait mieux les préoccupations d’intérêt général défendues par la haute fonction publique, et celle-ci s’ouvrirait aux évolutions rapides que connaît l’univers international dans lequel nous vivons.

Pour la mise en œuvre de ces changements, il faut s’appuyer sur ce qui fonctionne bien aujourd’hui.  L’ENA peut avoir de nouvelles ambitions, et s’appeler autrement, pourquoi pas ? Son système de sélection peut être amélioré. Mais on ne raye pas d’un trait de plume une expérience de 75 ans. Cela est aussi vrai des écoles d’application de l’École Polytechnique. Le changement oui, la changite non.

Note pour Frédéric Thiriez sur la transformation de l’ENA

Promotion Montesquieu de l’ENA                                                                                                                          6 octobre 2019
rapporteur : Patrice Cahart

          Après quelques discussions informelles, les membres disponibles de notre promotion se sont réunis le 26 septembre pour définir une position au sujet de la transformation de l’ENA. La plupart des ministères et des corps étaient représentés – par des retraités, d’autant plus libres de leur parole.

          Une question préalable s’est posée. Faut-il vraiment avoir une ENA ? Dans les pays anglo-saxons, les hauts fonctionnaires sont recrutés directement à la sortie des universités, et formés aussitôt sur le tas. Les résultats ne sont pas si mauvais. La question ne doit donc pas être écartée trop vite. Nous avons néanmoins pensé que la nouvelle ENA pourrait, notamment par les stages pratiques et variés qu’elle organiserait, apporter un complément précieux à la formation qu’assurent les universités, les Instituts d’Études Politiques, certaines grandes écoles et, pour le concours interne, l’expérience professionnelle.

         Le préalable nous semblant donc levé, nous nous exprimerons successivement au sujet du recrutement, de l’éventuelle scolarité d’une nouvelle ENA, de l’éventuel classement de sortie, et de la carrière après l’ENA.

          I/ L’amélioration du recrutement

       A/ Les critiques actuelles nous paraissent très excessives.

       Dans aucun pays du monde, la composition de la haute fonction publique ne reflète la société. Et cela pour une raison fort simple : l’exigence d’un niveau élevé d’études.

          D’ailleurs la situation, en France, est beaucoup moins critiquable qu’on ne le dit, car elle a évolué :

  • au temps où nous entrions rue des Saints-Pères, le concours externe fournissait environ les deux tiers des recrues ; aujourd’hui, il n’en fournit plus que la moitié, l’autre provenant du concours interne et du troisième concours, socialement plus divers ;
  • la formation reçue avant l’entrée à l’école est de plus en plus variée, Sciences Po n’étant souvent qu’un complément ;
  • durant la suite des carrières, la composition de la haute fonction publique est fortement modifiée par les tours extérieurs et les services extraordinaires, qui ont été élargis au cours du temps ; si nous sommes bien informés, la moitié au moins des directeurs d’administration centrale, des ambassadeurs, des préfets, des conseillers d’État, des inspecteurs généraux des Finances, des conseillers-maîtres à la Cour des Comptes se compose (si on ne considère que les fonctionnaires en exercice dans leur corps, y compris les « extraordinaires ») de personnes qui n’ont pas fait l’ENA ou, si elles l’ont faite, n’en sont pas sorties dans une filière aboutissant normalement à leurs fonctions actuelles ;
  • nous constatons autour de nous que bien peu d’anciens de l’ENA ont des enfants sortis de cette même école, ou y postulant ; cette observation contredit la vision trop répandue d’une caste, laquelle devrait, comme toutes les castes, être héréditaire ; elle révèle aussi une certaine désaffection envers l’ENA, depuis une bonne vingtaine d’années ; et sous cette désaffection, une réticence envers l’État, à qui ses lourdeurs sont reprochées ; des sujets brillants, qui auraient pu sans peine être admis aux concours, ont préféré se tourner vers les affaires, ou parfois vers des métiers culturels ; ce mouvement n’affecte pas le nombre des candidats, mais n’est pas sans effets, semble-t-il, sur leur niveau.

          Ces données sont encore très peu connues du public et des médias. Inchangées depuis cinquante ans, les critiques émises, d’un point de vue social, envers l’ENA et la haute fonction publique résultent en grande partie de cette ignorance. Votre rapport devant sans doute être publié, il serait bon d’y éclairer davantage l’opinion sur ces sujets.

         L’adoption de mesures dissuasives, par exemple des quotas aux concours, ou la création d’une « École de guerre » que nous aborderons plus loin, ne pourrait qu’aggraver la désaffection.

          B/ Nous ne sommes pas favorables à la discrimination positive, pour deux raisons :

         1/ D’abord et surtout, elle serait contraire au principe de l’égalité républicaine.

           2/ Ensuite, aucun des critères auxquels on peut penser n’est suffisamment fiable :

  • l’impôt sur le revenu (des parents) continue hélas d’être assez largement fraudé dans notre pays ; si, au lieu de l’impôt payé, on retient le revenu fiscal de référence de ces parents, on évite certaines anomalies, mais on en introduit d’autres, du fait que les déductions fiscales, si justifiées soient-elles, ne sont pas prises en compte ; par exemple, le fils ou la fille d’un cadre supérieur qui possède et entretient un monument historique pourra, d’après le revenu de référence de ses parents, être étiqueté « gosse de riches », alors que le poids du monument rend ses parents plutôt pauvres ;
  • la « profession des parents » est trop imprécise ; le terme de commerçant, par exemple, peut recouvrir des réalités très variées ;
  • fixer un quota de boursiers reviendrait à confier le recrutement de la haute fonction publique, pour partie, à des fonctionnaires de l’Éducation nationale dont ce n’est pas la vocation, si estimables qu’ils soient, et dont les méthodes de travail sont mal connues de nous.

        C/ Alors, que faire pour rendre le recrutement plus social ?

       1/ Située au bout d’une longue chaîne de formations successives, l’ENA rénovée ne saurait à elle seule redresser tous les défauts de ce qui se trouve en amont d’elle. Beaucoup a déjà été fait pour les atténuer :

  • le dédoublement des classes dans les zones difficiles, excellente mesure, mais toute récente, et qui ne produira pas de résultats palpables avant quelque temps ;
  • l’effort consenti dans le domaine des bourses ;
  • les cours dispensés dans des lycées défavorisés par l’association « Réussir aujourd’hui », fondée par des anciens de l’ENA ;
  • l’admission directe à l’IEP de Paris d’élèves provenant de lycées défavorisés ; selon plusieurs témoignages, cette procédure a pu, dans certains cas, être détournée en raison de la présence, dans ces lycées, de rejetons de milieux aisés ; un correctif pourrait consister à prendre en compte, outre l’inscription dans tel lycée, l’adresse des parents ;
  • la part croissante des régions dans la formation aux emplois publics, qui n’est plus, tant s’en faut, l’apanage de la capitale.

         La meilleure solution consiste sans doute à persévérer dans ces différentes voies, et à accroître cet effort de longue haleine.

         2/ En outre, la préparation à l’ENA rénovée pourrait être rendue gratuite pour les enfants des classes moyennes dont les parents sont un peu trop aisés pour l’obtention d’une bourse, et qui ne bénéficient donc d’aucune facilité.

         3/ Les âges-limites fixés pour se présenter aux concours de l’ENA ont été supprimés en 2009. Un vieillissement en est résulté. Quand les promotions proches de la nôtre sont entrées à l’École, l’âge moyen des admis au concours externe était de 21 ou 22 ans. Aujourd’hui, il est de 25 ans. Pour le concours interne et le troisième concours, il atteint respectivement 33 ans et 36 ans.

         Deux d’entre nous se sont interrogés sur ce phénomène. Il n’est pas bon de débuter tard dans la vie, et d’un point de vue social, l’absence de limite d’âge favorise ceux qui ont les moyens d’enchaîner des formations successives. Le principe des trois concours étant supposé maintenu, ce qui nous paraîtrait judicieux, la limite d’âge serait rétablie pour le seul concours externe, et fixée par exemple à 24 ans.

          4/ La composition du jury du grand oral d’entrée devrait être modifiée pour le rendre plus proche de la société d’aujourd’hui. Il serait souhaitable d’y introduire des personnes franchement extérieures à la fonction publique. Ce changement ne serait pas sans incidences sur la sélection des candidats.

          II/ Que doit devenir la scolarité ?

         A/ La scolarité doit être sérieusement raccourcie au profit des stages, et repensée dans un sens plus pratique

          L’opinion, parmi nous et nos camarades de promotions proches, est quasi-unanime :

  • les stages sont enrichissants ; il faut les allonger et les diversifier (stages dans des mairies, dans des hôpitaux…) ;
  • la scolarité proprement dite, telle qu’on la conçoit actuellement, est inutile; elle ne fait que répéter ce qui a été appris avant le concours ; cette opinion vaut surtout pour les lauréats du concours externe, mais ceux des autres concours ont bénéficié eux aussi d’une solide préparation.

          Il faut donc renoncer à enseigner à l’ENA rénovée des matières déjà étudiées telles que le droit administratif, l’économie, les finances publiques, le droit social, les relations internationales.

          En revanche, l’ENA rénovée pourrait combler les lacunes des formations antérieures dans les domaines suivants : l’informatique (nécessaire à tous), la comptabilité (également nécessaire à tous, même dans les postes diplomatiques), le management, la gestion des ressources humaines, les relations sociales (distinguées du droit social), la déontologie, les techniques d’expression en public ou devant les médias, l’exploitation de la recherche sur l’efficacité des actions et services publics. Les cours de perfectionnement en langues seraient maintenus.

          Ces enseignements nouveaux ou linguistiques ne sauraient remplir une année, loin de là. La durée de la scolarité serait donc fortement réduite, ce qui permettrait de consacrer davantage de temps aux stages.

          Une objection possible consisterait à dire qu’une ENA ainsi conçue ne serait plus tout à fait une école, mais plutôt une organisatrice de stages. En réalité, elle aurait toujours largement de quoi s’occuper avec les préparations à l’ENA ou aux concours européens, qui constituent déjà une bonne part de son activité.

        B/ Nous sommes défavorables aux troncs communs

           Il a été suggéré d’instituer un an de tronc commun entre l’ENA et l’École Nationale de la Magistrature. Ou même entre les trois fonctions publiques, celles de l’État, des collectivités locales et des hôpitaux.

         Ce serait réinventer les Facultés de droit.

         Si l’actuelle scolarité de l’ENA se révèle inutile, c’est avant tout parce qu’elle est trop générale au regard des emplois variés qui attendent les élèves. Avec les troncs communs, l’enseignement serait encore plus général, encore plus inutile. On ferait perdre un an à tout le monde. Cette perspective ne manquerait pas de détourner de l’ENA nombre de candidats de valeur.

    

           III/ Maintien du classement de sortie ?

      Ce que nous venons de recommander au sujet de la scolarité remet en cause le classement de sortie, tel qu’il se pratique. Il ne nous paraît pas possible, en effet, d’organiser un classement équitable à partir seulement de notes de stages (ceux-ci variant d’un élève à un autre) et de notes de matières utiles mais périphériques comme l’informatique et la comptabilité.

          Nous écartons l’idée selon laquelle chaque administration pourrait « faire son marché » parmi les candidats reçus. Ce serait le retour à Balzac (Les Employés). La faveur politique deviendrait, pour chaque ministre, le critère dominant.

          Dès lors, un choix pourrait s’exercer entre deux solutions.

          1/ Renoncer au classement de sortie, le choix entre les postes étant alors effectué d’après les classements des trois concours d’entrée. Chaque année, avant l’ouverture de ces concours, l’administration annoncerait le détail des postes offerts à chacun des trois (externe, interne, troisième concours). Cette formule comporterait deux avantages :

  • elle serait plus honnête avec les candidats que la formule actuelle ; aujourd’hui, le candidat reçu sait qu’il va passer deux ans et demi à l’ENA, mais ignore ce qu’il deviendra ensuite ; avec la nouvelle formule, il connaîtrait d’emblée son poste ; si celui-ci ne lui convenait pas, il pourrait renoncer, recommencer l’année suivante, ou tenter sa chance dans une autre domaine ;
  • elle permettrait de répondre, en partie, aux critiques adressées aux grands corps ; en dosant les postes offerts à l’issue des trois concours, le ministère de la Fonction Publique s’assurerait que les grands corps ne sont pas accaparés par les lauréats du concours externe.

          Cette formule encourt cependant un reproche : les épreuves des concours  d’entrée sont essentiellement théoriques.

         2/Opérer un panachage entre le classement d’entrée et les formations ultérieures. Le classement de sortie résulterait :

  • pour moitié, des notes des concours d’entrée ;
  • pour l’autre moitié, des notes de stage, des notes d’informatique, de comptabilité et de langues, et surtout d’un « grand oral », révélateur des personnalités, qui ne porterait pas sur des connaissances générales, mais sur l’expérience que l’élève aurait tirée de ses stages.

          Cette formule serait un peu moins honnête que la première envers les candidats reçus aux concours, mais correspondrait mieux aux besoins des administrations.

           IV/ La suite des carrières

          Par l’effet :

  • de l’obligation de mobilité de deux ans (décret n° 2008-15 modifié du 4 janvier 2008), au terme desquels le fonctionnaire peut, en pratique, ne pas revenir dans son administration d’origine,
  • des tours extérieurs et du service extraordinaire,

la haute administration française est mobile – beaucoup plus, croyons-nous savoir, que celle des autres pays européens.

         C’est en gardant cette réalité à l’esprit qu’il faut examiner certaines propositions.

         A/ L’ « École de guerre » est une fausse bonne idée

       L’idée a été émise d’une « École de guerre », sur le mode militaire, où seraient admis, par concours, les fonctionnaires issus ou non de l’ENA qui souhaitent accéder aux plus hauts emplois de la fonction publique. Nous formulons trois objections.

  • L’analogie avec les carrières militaires est fallacieuse. Le « cornichon » entre à Saint-Cyr le plus souvent à bac+1, il en ressort à bac+3. La perspective de recevoir quinze ou vingt ans plus tard un complément d’enseignements théoriques n’a donc pour lui rien de dissuasif. Toute autre est la situation de l’énarque d’origine externe, qui sort de l’École en moyenne à bac+7, et qui n’a aucune envie de « remettre ça » à quarante ou quarante-cinq ans. À plus forte raison les lauréats du concours interne ou du troisième concours, qui sont plus âgés.
  • À l’armée, on prend un commandement, on s’interrompt, on prend un autre commandement. Les exigences des ministères sont différentes. Souvent, le fonctionnaire de centrale est engagé dans une action de longue haleine – réformer ceci ou cela. Il ne peut s’interrompre aisément. L’ « École de guerre » attirerait surtout ceux qui se sont mal intégrés à leur ministère et se sentent mal dans leur peau.
  • Enfin et surtout, l’« École de guerre » ne tarderait pas à apparaître comme une tromperie. Les postes de directeur d’administration centrale, d’ambassadeur, de préfet se trouvent à la discrétion du gouvernement, et nous imaginons mal que celui-ci y renonce. Les hauts fonctionnaires qui se seraient donné la peine de passer le concours de l’« École de guerre » et d’en suivre la scolarité verraient passer devant eux nombre de rivaux, fonctionnaires ou non, qui n’auraient pas pris ce soin et bénéficieraient de nominations discrétionnaires.

        Ces remarques ne constituent nullement une critique des formations militaires, qui sont bien adaptées à leur objet, mais difficiles à transposer. Les anciens de l’ENA ne sont pas les derniers à bénéficier des remarquables sessions de l’IHEDN. L’ENA rénovée pourrait peut-être en organiser de semblables. Mais elles ne devraient ni être obligatoires, ni ouvrir un droit à certains emplois.

        Au fond, les hauts fonctionnaires n’ont guère besoin de compléments théoriques. Ce dont ils ont besoin, pour mieux connaître les Français, c’est d’une variété d’expériences. Les stages de l’ENA rénovée, l’obligation de mobilité, les tours extérieurs et les services extraordinaires devraient normalement y suffire.

         B/ Les grands corps ne doivent pas être privés de leurs jeunes

         Le Conseil d’État, l’Inspection des Finances, la Cour des Comptes subsisteront sans doute, même si on change leurs noms, car leurs fonctions répondent à un besoin. L’idée a été émise de ne plus leur fournir de recrues à la sortie de l’ENA. Ces corps seraient alimentés en milieu de carrière :

  • ou bien par cette « École de guerre » que nous venons de critiquer ;
  • ou bien par une sélection sur dossiers, ce qui reviendrait à généraliser les tours extérieurs actuels, et, d’un point de vue d’indépendance, ne serait pas sans inconvénients.

         L’argument avancé est que pour contrôler ou censurer utilement les administrations, il faut d’abord y avoir travaillé. Cette thèse n’a qu’une valeur relative. Les jeunes énarques connaissent déjà l’administration par leurs stages ; ils la connaîtront encore mieux si nos suggestions concernant l’ENA rénovée sont suivies. Et surtout, ils ne travaillent pas seuls, mais sont encadrés par des anciens qui, eux, ont souvent une bonne connaissance du terrain.

         À notre sens, ces corps ne doivent pas être privés de leurs jeunes, qui abattent une grande partie de leur besogne, et sont pour beaucoup dans leur efficacité. Des corps constitués exclusivement de « sages » n’auraient pas la même utilité. Le besoin de jeunes n’est d’ailleurs nullement propre aux corps recrutés par la voie de l’ENA. La Cour de cassation, par exemple, dispose de conseillers référendaires qui y sont fort appréciés.

         Les suggestions que nous avons présentées plus haut pour remplacer l’actuel classement de sortie devraient tempérer les critiques adressées aux grands corps.

         C/ Le « pantouflage » ne doit pas nécessairement être combattu

         Le « pantouflage » (terme emprunté à Polytechnique) est bien mal nommé. L’énarque qui quitte la fonction publique pour aller dans une entreprise y trouve des concurrents, en particulier des anciens d’écoles de commerce, qui ne lui font grâce de rien. Il doit redoubler d’efforts pour prouver sa valeur.

        Le pantouflage a deux origines :

  • par une habitude historique, l’État recrute beaucoup de hauts fonctionnaires à la sortie de leurs études supérieures ; il n’est pas en mesure de leur assurer à tous une carrière à la hauteur de leurs ambitions légitimes ; nous connaissons de nombreux camarades de valeur qui, pour une raison ou pour une autre, se trouvent dans un « placard » ; certains ne reçoivent même pas d’affectation durant des années ; il est bon que l’excédent de hauts fonctionnaires soit reversé aux entreprises ou au barreau, plutôt que d’être stérilisé ;
  • en France, les directeurs d’administrations centrales sont nommés jeunes – beaucoup plus jeunes que dans d’autres pays européens où ce sont des postes de fin de carrière ; c’est une chance pour notre pays ; mais, quand l’intéressé a cessé de convenir au ministre, l’administration n’est pas toujours en mesure de lui offrir un emploi de repli satisfaisant ; il se tourne alors, tout naturellement, vers les entreprises.

        L’administration ne doit pas devenir une prison. Et si elle le devient, elle perdra ce qui lui reste de prestige.

       Si on veut vraiment réduire le pantouflage, il convient de réfléchir dans deux directions :

  • l’effectif des promotions de l’ENA vient de diminuer un peu, il est tombé aux environs de 80 ; faut-il encore abaisser le curseur d’un cran ?
  • les départs vers les collectivités territoriales et les hôpitaux, qui ont déjà lieu, mais à une petite échelle, pourraient être encouragés.

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         La présente note, qui vous est destinée, sera parallèlement publiée sur notre site www.montesquieu-avec-nous.com, un site de l’honnête homme, ouvert à tous – sous la rubrique « Société ».

          Il accueille les opinions dissidentes, qui pourront vous être utiles elles aussi.

         Nous vous souhaitons beaucoup de succès dans votre tâche.