Propositions concernant le logement pour les lendemains du coronavirus

Décembre 2020

I – Le contexte par François Leblond, président de la Cofhuat

  • 1-1.-Les origines du logement social

Dans une grande partie de la France, si beaucoup d’habitants se logent aujourd’hui sans interventions de la collectivité, ce n’est pas le cas de tous.

Historiquement, c’est la croissance industrielle concentrant de nombreux emplois dans d’immenses usines qui a amené à la fois les chefs d’entreprises et les collectivités territoriales à se préoccuper du logement ouvrier. Ceux-ci venaient souvent de loin et à pied au travail. Ainsi sont nées des cités ouvrières dans l’Est avec la sidérurgie, dans le Nord avec le charbon, le textile, en région parisienne, en région lyonnaise avec la construction automobile.

Cette mutation de la campagne vers la ville a eu aussi pour effet l’essor de taudis dans la ville elle-même devenue surpeuplée. La question du logement intéressait désormais et en même temps les chefs d’entreprises et les collectivités publiques et une réflexion s’est faite avant la guerre de 14, prolongée dans les années 20 sur le thème du logement des catégories modestes de la population.
Si les préoccupations des collectivités territoriales étaient d’ordre hygiénistes, celles des entreprises étaient plutôt dictées par un souci de productivité de leurs salariés qui, célibataires parce que éloignés de leurs familles et enclins la nuit et le week-end à bambocher, étaient peu productifs lors de leur reprise du travail.

Sont nées de cette double initiative les HBM puis les HLM que quelques grands élus comme le maire du Havre, Jules Siegfried ont souhaité soutenir par la loi. Aujourd’hui le parc HLM est constitué pour moitié par 2,6 millions de logements appartenant aux offices publics d’HLM, issus des initiatives des collectivités territoriales, et pour moitié par 2,6 millions de logements appartenant aux « Entreprises sociales pour l’Habitat (ESH), issus des initiatives des entreprises

Cette politique a aujourd’hui une dimension nationale et ne tient pas suffisamment compte de la diversité qui s’est développée au cours des dernières décennies.

  • 1-1.- L’évolution des besoins et leur diversité

Les populations qui ont besoin de l’action publique sont de plus en plus diverses. Citons-en quelques exemples.

Les personnes âgées ou handicapées étaient autrefois gardées jusqu’à leur décès dans la famille. Ce n’est plus le cas et il a fallu construire pour elles des logements spécifiques disposant des services nécessités par la dépendance. Les collectivités départementales sont très engagées à cet égard.

La France a trouvé dans le tourisme le moyen de valoriser des richesses jusque-là peu exploitées : le bord de mer, la montagne. Ce tourisme est un très grand créateur d’emplois, mais on a construit pour les touristes, et rarement pour le logement de ceux qui fournissent des services de tous ordres à ceux qui viennent profiter de sites exceptionnels. La spéculation immobilière s’est emparée de ces zones, et les résidents dits principaux ne trouvent pas à se loger à des tarifs correspondant à leurs ressources. Ce sont les élus qui cherchent des solutions et ils ne sont guère aidés par les règles établies au niveau national

Le nombre d’étudiants a explosé. Les universités, les écoles sont le plus souvent éloignées des domiciles de leurs parents. Les régions doivent mettre en place des programmes pour les loger.

Le tissu industriel de la fin du XIX° siècle a très largement disparu, les logements dont il avait entraîné la construction sont aujourd’hui souvent géographiquement mal placés. Les emplois se sont déplacés, ont souvent changé de nature, mais les rémunérations ont peu changé ce qui empêche beaucoup de se loger à proximité du lieu de travail.

La France aura du mal à se remettre de la pandémie actuelle. Beaucoup d’emplois risquent de disparaître, d’autres naîtront mais obligeront des populations importantes à se déplacer et à chercher à se loger en des endroits où la réponse en matière de logement sera insuffisante. Ce sera aussi aux élus de terrain de chercher des solutions

On pourrait poursuivre cette liste elle montre que notre législation doit faire de la place à l’initiative locale et à mettre en valeur le couple déconcentration, décentralisation. Les changements à proposer en cette matière constituent un sujet difficile. Les propositions de Pierre Carli et de Didier Poussou sont très importantes à cet égard. Je leur laisse la parole.

II – Les droits de construire, par Pierre Carli ancien Président du Logement Français

Alors que les disparités de tous ordres se sont développées au cours des dernières décennies entre les différentes parties du territoire français, force est de constater que le pays est resté très centralisé en matière de décisions, notamment pour ce qui concerne le logement, alors que des solutions territorialement mieux adaptées, au plus près du terrain, mériteraient d’être encouragées.

Ce type d’évolution dans la manière de décider paraît d’autant plus nécessaire que la France, confrontée à la question de la pandémie de coronavirus, va devoir gérer un accroissement de la précarité d’un nombre croissant de familles qui connaîtront des difficultés pour se loger.

–           2-1.- L’état des lieux de la gestion des droits de construire dans les territoires

Alors que l’État continue de projeter sur le logement une vision uniforme et très centralisée au niveau national, sans toutefois considérer ce secteur comme une priorité, force est de constater dans le même temps un recul des orientations politiques sur les territoires en matière de réglementation des droits de construire et de délivrance des autorisations de construire.

L’octroi de la compétence aux collectivités territoriales, et en particulier aux maires, pour l’élaboration des documents d’urbanisme chargés de fixer les droits de construire s’est souvent traduit, essentiellement en zones de marché tendu, par un recul très sensible de ces droits, ceux-ci étant souvent fixés comme devant être inférieurs à l’occupation actuelle des sols par les constructions existantes, ce qui fige toute évolution de l’occupation des sols et neutralise dans les faits le développement de l’offre bâtie.

Même une fois ces droits théoriquement fixés par les plans locaux d’urbanisme, il est devenu de pratique constante qu’au moment de l’élaboration par les promoteurs de projets de permis de construire, les représentants des élus locaux demandent fermement, pour ne pas dire qu’ils exigent, de réduire l’importance des projets bien en deçà des droits fixés par le règlement d’urbanisme.

Cette attitude très malthusienne, qui se rencontre essentiellement en première couronne parisienne et autour des métropoles, paraît avoir pour origine la trop grande proximité qui s’est instaurée entre les élus élaborant les plans d’urbanisme et délivrant les permis de construire et leurs électeurs, lesquels identifient dans ces élus les responsables d’une densification qu’ils rejettent souvent au nom d’une prétendue protection de leur environnement.

Ne dit-on pas chez certains élus : « Maire bâtisseur, maire battu ? »

Cette situation est d’autant plus préoccupante que les attentes qui se développent dans la population, en matière de développement durable et de protection de l’environnement, penchent de plus en plus en direction d’une moindre consommation des espaces périphériques et encore peu urbanisés des villes, et d’une meilleure utilisation des nombreux équipements publics existants, considérés souvent comme sous-utilisés. Cette sous-occupation pose la question du coût de leur investissement de premier établissement mais surtout de leur coût de fonctionnement (personnel de gestion, maintenance, etc.), qui sont actuellement amortis sur une population trop faible et engendrent de ce fait des charges financières fiscales trop élevées sur chaque ménage.

Pourtant ce souci d’une moindre consommation des espaces périphériques et d’une meilleure utilisation des équipements existant par une population plus importante plaide pour un accroissement de l’offre en logements dans les villes et leurs périphéries immédiates déjà urbanisées mais qui le sont insuffisamment.

Les considérations développées ici concernent prioritairement les zones tendues et sont moins fréquemment rencontrées dans le reste des territoires, où l’on observe une meilleure gestion du droit de construire par les élus.

S’agissant des zones tendues, il serait bon de donner à cette notion un caractère évolutif.
En effet, si après l’actuelle crise sanitaire due au covid 19 et ses conséquences économiques, l’occasion devait se présenter d’une construction d’usine ou de services en un lieu qui n’était pas jusqu’ici situé en zone tendue mais qui est de nature à appeler une nouvelle main d’œuvre, il faudrait que, parallèlement, la possibilité de bâtir s’adapte à la situation nouvelle et que les règles relatives aux zones tendues s’appliquent automatiquement dans une telle situation.

  • 2-2.- Les orientations proposées

Afin d’apporter un correctif à la situation existante et de relancer le développement d’une offre de logement dans les zones les plus tendues, il est proposé à la fois de faciliter la refonte des plans locaux d’urbanisme actuels (PLU) afin de majorer les droits de construire octroyés, et de veiller à la possibilité pour les promoteurs d’utiliser véritablement les droits autorisés par la règlementation.

Concrètement, il faudrait :

  • Établir une plus grande distance entre les habitants des agglomérations d’une part et les lieux d’élaboration des plans locaux d’urbanisme ou de délivrance des autorisations de construire d’autre part, afin d’éviter aux élus concernés d’être partagés entre le souci de ne pas mécontenter leurs administrés, afin de ne pas prendre de risque pour leur réélection, et la nécessité d’assurer une bonne gestion de leur territoire, dans l’intérêt général et non celui de leur situation personnelle.

Bien entendu, il ne s’agirait pas de revenir à une recentralisation de ces décisions, qui doivent rester à une échelle locale, mais d’en confier la gestion à des niveaux à la fois proches du terrain et distanciés par rapport aux maires. Quel serait le plus pertinent ? Métropoles ? Communautés de communes ?  EPCI ? Et pourquoi pas les départements ?

  • Réviser les plans locaux d’urbanisme, en vue d’augmenter les droits de construire en zones déjà agglomérées, de limiter le développement en zones peu denses, de mieux utiliser, par conséquent, les équipements publics existants et d’éviter l’étalement urbain ainsi que le « mitage » des zones rurales.

Pour objectiver les orientations à prendre dans l’accomplissement de ce travail, il serait nécessaire de réaliser un état des lieux de l’occupation actuelle des sols et d’évaluer les « indices d’occupation des sols ou « IOS »,  comme cela se pratiquait dans les années 1970 lors de l’élaboration des premiers plans d’occupation des sols (POS).

Il est en effet indispensable, avant de fixer un niveau de développement souhaité d’une zone, d’en connaître l’occupation précédente, afin que les nouveaux droits octroyés puissent rendre compte du projet de l’évolution de son occupation. À cet égard il conviendra de rétablir l’obligation de fixer dans chaque zone une notion de coefficient d’occupation des sols (COS), qui a disparu de beaucoup de plans locaux d’urbanisme, et qui est la seule à permettre de bien quantifier l’importance de l’urbanisation envisagée par le règlement.

Élaborés par les collectivités territoriales, ces plans d’urbanismes révisés ne pourront être soumis à l’enquête publique en vue de leur approbation qu’après validation par le préfet du département, qui devra veiller à la prise en compte du souci de mieux urbaniser les zones déjà agglomérées et d’éviter l’étalement urbain en zones rurales ou peu denses.

  • Lors de l’élaboration de tout permis de construire, rendre obligatoire l’atteinte du coefficient d’occupation des sols prévu par le règlement dans chaque zone, afin d’éviter les pressions actuellement exercées par les instructeurs de l’administration communale sur les constructeurs, qui vont presque toujours dans le sens d’une dissuasion de consommer les droits de construire prévus par le règlement. Tout permis de construire ne respectant pas cette règle serait considéré comme illégal de plein droit et pourrait être annulé par arrêté du préfet.

III – Le logement social par Didier Poussou, directeur général d’ « Entreprises Sociales pour l’Habitat »

3-Le logement social  – propositions de simplifications des procédures applicables

  • 3-1.- L’état des lieux

Le logement et le logement social ont fait l’objet tous les deux ans environ de textes de loi (ALUR en 2014, Égalité Citoyenneté en 2017, Élan en 2018) qui n’ont que rarement eu les effets escomptés tout en sur-complexifiant à outrance les dispositifs existants, ce qui provoque des effets d’externalités négatives et de diminution de la productivité de toute la filière.

Les propositions qui suivent sont de différentes natures. Elles ont pour objectif de supprimer ou de réduire des difficultés actuelles, qui pour certaines d’entre elles peuvent paraître mineures, mais qui n’en constituent pas moins un frein à l’efficacité des dispositifs.

  • 3-2.- Les propositions

3-2-1 Développer le logement intermédiaire en complétant la règlementation.

Plus de 200 000 ménages seraient en attente d’une proposition de logement intermédiaire, selon les études menées en zone tendue et tout particulièrement en Ile de France.

Les organismes d’HLM ne peuvent prendre en gérance que les logements appartenant à des personnes énumérées par les textes. Curieusement ces textes omettent d’inclure dans cette énumération les filiales de logement intermédiaire créées par les organismes d’HLM et imposent à ces filiales d’assurer la gestion de leur patrimoine par leurs propres moyens, sans possibilité d’utiliser les services de l’organisme d’HLM.

Pourtant, lorsqu’elles sont en phase de développement, ces filiales ne sont propriétaires que d’un faible nombre de logement, ce qui ne leur permet pas d’amortir les coûts de gestion qui leur sont imposés. Le fait de ne pas pouvoir utiliser les moyens de gestion de l’organisme d’HLM constitue un frein au développement d’une offre de logement intermédiaire par les bailleurs sociaux. Il convient donc de compléter cette liste afin de permettre aux d’organismes d’HLM de prendre également en gestion des logements intermédiaires appartenant à leurs filiales dédiées au logement intermédiaire ainsi qu’aux sociétés ayant le même objet contrôlé conjointement par plusieurs organismes HLM.

3-2-2 L’attribution des logements sociaux

Les attributions de logements sociaux voient leur nombre annuel diminuer sur la période 2009-2019 de 20 000 unités environ alors même que la taille du parc social total progresse…

L’attribution obéit désormais à la règle dite « du quartile ». Il est proposé de simplifier les obligations issues de la loi dite « égalité et citoyenneté » de janvier 2017, qui visent à l’attribution de 25% des logements situés hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) à des ménages dont le niveau de ressources est inférieur à un montant fixé nationalement, sans prendre en compte la nécessité d’une application progressive dans les territoires.

En effet, ces mesures, développées en considération des situations rencontrées en zones tendues, s’appliquent uniformément sur tout le territoire alors qu’en zone détendue on constate de la vacance. Le niveau du quartile, tel qu’il a été calculé, ne reflète pas forcement la problématique des conditions de ressources des ménages, compte tenu d’une difficulté sur le renseignement des informations figurant dans le Système National d’Enregistrement (SNE), opérationnel depuis mars 2011. Or ce système contient des données de type déclaratif qui ne sont pas contrôlées par les services de l’Etat.

Les dispositions sont extrêmement complexes à mettre en œuvre tant pour les bailleurs que pour les collectivités locales. Il serait nécessaire en zones de marché non tendu d’alléger ce dispositif « du quartile » et d’autoriser les élus locaux à gérer les attributions des contingents prioritaires, qui sont jusqu’à présent gérés par les services préfectoraux.

3-2-3 Adapter le système d’attribution des logements locatifs sociaux afin de le rendre plus équitable en définissant la mobilité comme un critère de priorité

À l’occasion de la libération d’un logement, permettre à un ménage une mobilité dans le parc social afin de répondre à un besoin familial ou de mobilité professionnelle, tout en n’obérant pas la capacité d’attribution d’un logement à ceux qui ne sont pas encore logés. L’objectif est de permettre à des ménages qui le souhaitent, lorsqu’ils atteignent l’âge de la retraite, de quitter les zones tendues au profit de ménages plus jeunes débutant leurs propres parcours résidentiels.

3-2-4 Permettre la résiliation de plein droit du bail en cas de condamnation pénale pour dégradations de matériel ou agressions de personnels

La sécurité publique est une compétence régalienne et l’État se doit de maintenir partout l’ordre républicain. Pour autant, les bailleurs ont un rôle à jouer en accompagnement de l’action de la puissance publique, pour contribuer à assurer la qualité du cadre de vie et la tranquillité des habitants dans leur logement.

Pour ce qui relève de leur responsabilité, les bailleurs sociaux sont fortement impliqués dans le champ de la tranquillité résidentielle. Sur le plan de la sécurité, la profession s’est même dotée de dispositifs de prévention ayant fait leurs preuves : observatoire des incivilités, ateliers territoriaux, mise en place de référents sécurité, participation aux conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), prise en compte de la tranquillité dans les dispositifs d’évaluation de la qualité de service, etc.

Cependant, les bailleurs sont particulièrement démunis lorsqu’il s’agit de faire cesser des troubles de jouissance.

Il est donc proposé d’élargir la clause résolutoire du bail locatif aux cas de condamnation pénale du locataire, ou de l’une des personnes de son foyer fiscal au titre duquel le logement est attribué, à raison d’infractions incompatibles avec l’obligation d’occupation paisible du logement : atteintes aux biens du bailleur, atteintes à ses préposés.

3-2-5 Maitriser la hausse des coûts induits par la multiplication des diagnostics techniques

Un grand nombre de ces diagnostics techniques (constat des risques d’exposition au plomb, état amiante, état de l’installation de gaz, état de l’installation d’électricité, DPE, état relatif à la présence de termites) doivent être réalisés par un professionnel, un diagnostiqueur immobilier, qui engage sa responsabilité et relève d’un statut propre et réglementé (cf. art L.271-6 du CCH). Il doit présenter des garanties de compétence et disposer d’une organisation et de moyens appropriés

La réalisation de ces diagnostics entraine un surcoût annuel très important pour les organismes HLM qui sont des bailleurs professionnels, à la différence des propriétaires individuels de logements du privé.

Il est proposé de permettre aux organismes HLM qui disposent en interne des compétences nécessaires pour la réalisation des diagnostics de les faire réaliser par les collaborateurs concernés. Ceux-ci resteraient soumis aux obligations prévues : qualification, organisation, moyens appropriés, obligation de souscrire une assurance spécifique.

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À l’issue de cette présentation, François Leblond a proposé d’accroître le rôle de la collectivité départementale dans le domaine du logement, dans les termes suivants.

/ Pierre Carli a rappelé que si la décentralisation doit connaître une nouvelle étape dans le domaine du logement, il importe que celle-ci intervienne à un niveau supérieur à celui de la commune pour éviter des pressions excessives sur les élus. Il a évoqué le niveau intercommunal et, pourquoi pas, celui du département. Je penche pour cette option

/ Plus de la moitié des dépenses des départements sont des dépenses sociales. Le département est aujourd’hui compétent dans tous les domaines concernés à l’exception du logement. Cette lacune était déjà regrettable avant le drame que connaît aujourd’hui notre pays avec le coronavirus. Elle le sera encore davantage au cours des mois prochains : le chômage qui va croître et les mouvements géographiques de populations à la recherche d’un emploi rendront encore plus fondamentale la question du logement dans la liste des sujets des difficultés de la personne. Le savoir-faire exceptionnel des agents départementaux améliorera les résultats.

/ Le rôle actuel du département est mal connu. Certains souhaitent sa suppression sans la moindre connaissance de ses fonctions diverses, et notamment d’un rôle social que sa dimension permet. Il suffit de rencontrer les agents concernés pour mesurer les innombrables initiatives qui sont prises à ce niveau d’administration pour faire face aux problèmes humains les plus complexes. Ils viennent de le prouver depuis le printemps en cherchant les solutions les plus adaptées aux différents publics touchés par la pandémie, ne comptant pas leur temps et apportant aux préfets des réponses aussi adaptées que possible aux besoins. Les relations qu’ils établissent avec ceux qui exercent, dans un domaine donné, des fonctions essentielles  (hébergement humain des personnes âgées, des personnes dans la rue, actions auprès de la jeunesse, soutien aux initiatives des communes, font que toutes les catégories de personnes en difficulté s’adressent à un moment donné à ces services.

Il importe donc de sélectionner les changements qui apporteront au département le support juridique dont il a besoin pour être efficace dans une matière qui complètera utilement ses compétences. Les lendemains de la pandémie actuelle exigeront de trouver des solutions à des difficultés nouvelles. Un excès de rigidité serait un ennemi du résultat. Il est temps de libérer de nouvelles initiatives.

Valéry Giscard d’Estaing, souvenirs de François Leblond

François Leblond, ancien préfet de la Région Auvergne
Décembre 2020

J’ai été nommé en septembre 1996 préfet de la région dont Valéry Giscard d’Estaing assumait la présidence depuis dix ans. François Mitterrand était décédé depuis peu. Giscard était donc le seul ancien président de la République vivant. Je savais qu’on lui avait demandé son accord pour ma nomination, et je mesurais l’honneur qui m’était fait.

La nouvelle de sa mort m’a remis en mémoire les trois années que j’ai passées dans la région en relations constantes avec lui. Il refusait le terme « région Auvergne » mais voulait qu’elle s’appelle « Région d’Auvergne ».

Je venais le voir à son petit bureau une fois par mois pour évoquer avec lui les sujets que nous avions en commun. Il m’offrait le thé avec son parler inimitable: « Monsieur le préfet, vous prendrez bien une tasse de thé. Pendant deux heures, dans cette enceinte modeste correspondant à sa volonté d’épargner les deniers publics, il m’entretenait des affaires de la région mais abordait aussi les sujets les plus variés. On sait quelle connaissance exceptionnelle il avait des hommes d’État du monde entier. Il en recevait régulièrement à dîner en son château de Varvasse et ne manquait pas de nous inviter, mon épouse et moi. C’est ainsi que nous avons rencontré le chancelier Schmidt, et Kissinger. Le plus souvent, la conversation était entièrement en anglais, hélas pour moi qui avais passé l’allemand et non l’anglais comme langue étrangère à l’ENA.

Si j’écris aujourd’hui ces lignes, c’est d’abord pour saluer l’influence majeure qu’il a eue dans les destinées de l’Auvergne. Il avait voulu, après son échec aux présidentielles, consacrer une grande partie de son temps à cette région. Il  me dit à mon arrivée : « L’Auvergne est malade, il faut tout faire pour son soutien. L’État et le Conseil Régional doivent œuvrer ensemble à cette fin. »

Il se fixait des objectifs et souhaitait me les faire partager. C’est ainsi qu’ont été conçus de grands équipements dont le plus symbolique a été le parc Vulcania. Les services placés sous mes ordres, ainsi que les administrations centrales, étaient souvent peu enclins à apporter leur concours à des initiatives qui n’émanaient pas d’eux. J’étais souvent bien seul à le suivre et ce fut encore plus vrai après les élections qui ont suivi la dissolution de 1997.

Mais il a gagné parce que toutes les forces économiques de l’Auvergne étaient derrière lui. Vulcania a été un combat dont j’ai pris ma part. J’ai signé le permis de construire, et sans l’appui de Jean-Pierre Chevènement, ministre de l’Intérieur, cet acte m’aurait été fatal. Sa réélection à la présidence du Conseil Régional en 1998 (il était pratiquement le seul réélu) lui a permis de mener à bien toutes opérations qu’il avait conduites pour soutenir l’Auvergne. Il a été sans conteste un grand président de région.

Je ne veux pas achever cet hommage sans une pointe d’humour. Une de nos tâches conjointes était d’acheter des œuvres d’art contemporaines financées conjointement par l’État et la Région. Nous présidions ensemble une réunion composée, en dehors de nous, des experts reconnus en la matière. Les œuvres qu’ils nous conseillaient étaient souvent étranges. Nous nous regardions en souriant avant d’accepter, non sans hésitations. Je ne suis pas sûr que ce que nous avons acquis traversera le temps.

Un nouveau regard sur la réforme de l’ENA

Par François Leblond
Ces remarques réagissent à l’article du Monde du 16 décembre 2019 dévoilant, à titre provisoire, les propositions de  Frédéric Thiriez. Elles sont à mettre en rapport avec la note adressée à celui-ci le 6 octobre par la promotion Montesquieu, et publiée ci-dessous à la même rubrique du site.  

 

Je traiterai successivement du respect des règles constitutionnelles et des préoccupations nouvelles qui s’expriment pour le recrutement des hauts fonctionnaires.

1/ Le respect des règles constitutionnelles

Le principe de la séparation des pouvoirs inscrit dans la Constitution oblige à garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire. Cela a d’abord pour conséquence d’assurer un recrutement spécifique des magistrats de l’ordre judiciaire. La réaction violemment négative des magistrats à la sortie de leur audition par Frédéric Thiriez est tout à fait justifiée. La juridiction administrative échappe partiellement à cette contrainte, mais son statut doit protéger son indépendance. Il en est de même de la Cour des Comptes – nous devons le rappeler en tant qu’anciens élèves de l’ENA.

Pour l’élaboration de la loi par le Parlement, les administrations centrales concourent à l’élaboration des projets de lois et sont pour cela en relation régulière avec les fonctionnaires des deux assemblées. Il n’y aurait donc pas d’inconvénient à assurer un recrutement commun, à l’inverse de ce qui se passe aujourd’hui, et les passerelles pourraient se développer.

Les changements politiques réguliers intervenus au cours des dernières décennies imposent en France, à l’inverse des Etats Unis et de son spoil système, de lutter contre une politisation de l’administration et de défendre la permanence de l’État, une des bases de  notre Constitution. Cela est vrai pour tous les corps recrutés  par la voie de l’ENA comme pour les autres modes de recrutement des hauts fonctionnaires, notamment ceux des corps techniques. Cela est vrai autant de l’Inspection Générale des Finances, que des  administrations centrales,  du Corps Préfectoral ou du Quai d’Orsay.

Les conditions rigoureuses qui régissent le recrutement par l’ENA sont, aujourd’hui, à ces égards, satisfaisantes et leur remise en cause par un bouleversement de ces  modes de recrutement tel qu’il semble envisagé, ne saurait garantir ce que les pères fondateurs de l’école ont eu à cœur de développer : le respect rigoureux des règles du service public  par ceux qui concourent à l’autorité.

2/ Des préoccupations nouvelles

Lorsque l’ENA a été créée au lendemain de la guerre, la France connaissait une centralisation rigoureuse. L’État était sollicité dans les domaines les plus variés, les préfets étaient l’exécutif du Conseil Général, les administrations techniques de l’État fonctionnaient dans une stricte hiérarchie. Les élus locaux ne pouvaient compter que sur les jeux d’influence pour orienter des décisions en leur faveur.

Des préoccupations nouvelles se sont exprimées, qui  remettent en cause, dans notre République,  l’équilibre entre l’État et les collectivités locales. Les besoins exprimés par les populations ont changé de nature, le développement du territoire n’est pas seulement affaire de l’État. Beaucoup d’interventions qui font l’objet d’une forte demande, sont aujourd’hui de la compétence des collectivités locales : régions, départements, communes et leurs intercommunalités. Les administrations centrales ne sont pas toujours en mesure d’y répondre. Les collectivités territoriales ont des besoins en personnels qualifiés qui exigent des formations sensiblement les mêmes que celles qui sont aujourd’hui données par l’ENA. La première réforme à réaliser est d’ouvrir un nombre de postes important, à la sortie, aux collectivités territoriales, en veillant à garantir à tous les mêmes droits.

La vie économique n’est plus celle du lendemain de la guerre. Les grands secteurs du service public sont souvent assurés par des entreprises privées au personnel  très nombreux, aux compétences variées. Les hauts fonctionnaires peuvent y  exercer un rôle utile, si leur formation inclut les nouveaux défis auxquels notre pays a à faire face. Plutôt que de maintenir une situation dans laquelle ceux-ci attendent plusieurs décennies pour offrir leurs services pour des postes qui ne correspondent pas toujours à leur expérience professionnelle, pourquoi ne pas instituer des allers- retours entre public et privé dès les premières années de fonction publique, avec des règles statutaires qui garantissent le bon fonctionnement du système ? Le secteur privé comprendrait mieux les préoccupations d’intérêt général défendues par la haute fonction publique, et celle-ci s’ouvrirait aux évolutions rapides que connaît l’univers international dans lequel nous vivons.

Pour la mise en œuvre de ces changements, il faut s’appuyer sur ce qui fonctionne bien aujourd’hui.  L’ENA peut avoir de nouvelles ambitions, et s’appeler autrement, pourquoi pas ? Son système de sélection peut être amélioré. Mais on ne raye pas d’un trait de plume une expérience de 75 ans. Cela est aussi vrai des écoles d’application de l’École Polytechnique. Le changement oui, la changite non.

Raymond Marcellin dans la Résistance

Par François Leblond

L’origine d’une longue carrière politique

Les lecteurs des générations récentes, que nous espérons nombreux à butiner sur le site Montesquieu, se demanderont peut-être qui était Raymond Marcellin (1914-2004). On se souvient surtout de lui comme ministre de l’Intérieur en mai 1968. Un affreux flic, estiment certains. Mais c’est peut-être grâce à sa fermeté que l’appareil de l’État ne s’est pas écroulé, durant ces chaudes journées. Après cette performance, Marcellin est resté encore près de six ans place Beauvau, et il a été le père de la décentralisation – aujourd’hui remise en cause, pour partie, par la réforme de la taxe d’habitation.   

Les biographies de Raymond Marcellin indiquent que ses activités de résistance se sont passées aux côtés de Georges Loustaunau-Lacau et de Marie-Madeleine Fourcade  au sein du réseau «  Alliance ». Pour comprendre l’importance de cette étape de sa vie, alors qu’il s’est peu exprimé publiquement sur le sujet, Il importe de rappeler ce qu’étaient ces deux personnalités, ce qu’elles ont réalisé, quelle a été son rôle auprès d’elles et quelles leçons il en a tiré pour la suite.

Georges Loustaunau-Lacau, un officier au passé glorieux, très connu dans le monde des armées de l’entre- deux guerres, apprécié du général de Gaulle comme du maréchal Pétain, a appelé auprès de lui Marie-Madeleine Fourcade quand il a créé, en 1936, le réseau Corvignolles. Ce nom bucolique constituait un hommage à Vauban, grand serviteur de l’État (et plus tard, parrain d’une promotion de l’ENA), dont la mère, fille d’un marchand assez modeste, était née Edmée Corvignolle.

L’objectif de Loustanau-Lacau était de débusquer les cellules mises en place dans l’armée par le parti communiste, qui pouvaient être la source de désertions massives en cas de conflit, et de les neutraliser. Les résultats ont été spectaculaires. Quinze cents officiers ont fait partie de ce réseau. Un dialogue s’est instauré avec le plus hautes autorités de l’Etat ainsi qu’avec d’autres mouvements, principalement les Croix de Feu du colonel de La Rocque, en la personne de son délégué général, mon oncle René Piercy, surnommé Etienne le Balafré, arrêté à Lyon par Barbie en 1943 et mort en déportation. Les historiens ont démontré qu’il n’y avait pas de lien entre Corvignolles et la Cagoule.

Loustanau-Lacau, personnage haut en couleurs, a été emprisonné en 1939 pour insubordination, sur ordre de Daladier. Mais bientôt libéré. Et cela ne retire rien à son dévouement.

 Beaucoup de ceux qui ont participé à son réseau, une fois démobilisés après la défaite de 1940, étaient disponibles pour poursuivre le combat. Ils ne distinguaient pas, à l’inverse d’autres mouvements de résistance, la lutte contre Hitler du combat contre les bolcheviques, ses alliés du moment. Loustaunau-Lacau avait connu avant- guerre le maréchal Pétain et attendait de lui qu’à titre personnel, il lui permette d’aider l’Angleterre dans sa lutte contre le Reich allemand. Celui-ci lui apporta discrètement des moyens financiers lors d’un entretien en tête-à-tête.  En 1940, Loustaunau- Lacau fut, trois mois, délégué de la Légion du combattant avant d’être mis en prison par le régime de Vichy qu’il avait jusque-là soutenu mais dont il dénonçait les dérives. Il convainquit alors de nombreux de ses anciens amis du réseau Corvignolles, résidant un peu partout en France, de le suivre dans la clandestinité et de constituer le réseau « Alliance » qui se mit, dès 1941, à la disposition de la Grande-Bretagne. Beaucoup d’autres parmi les personnes présentes à Vichy, notamment les « compagnons de France » suivirent leur exemple.  L’objectif était de quadriller le territoire français pour communiquer aux armées alliées se préparant à l’offensive les renseignements dont elles avaient besoin pour cibler les actions prioritaires et de localiser les nouvelles armes de destruction massive qu’il fallait neutraliser.

 En théorie, l’action conduite pouvait être reconnue internationalement comme militaire, et les membres du réseau, en cas d’arrestation par la Gestapo, insistaient, sans succès, pour se voir appliquer les lois de la guerre à cet égard. Tous observaient les règles qu’ils avaient apprises au sein de l’armée, ce qui donnait à leur action une rigueur que d’autres mouvements de résistance avaient de la peine à respecter. Ainsi, ceux d’entre eux qui avaient pu servir Vichy à ses débuts entraient désormais dans la clandestinité.

 L’attitude de Loustanau-Lacau à l’égard de Pétain est bien résumée dans son témoignage à son procès : « Je ne dois rien au maréchal Pétain mais je suis écœuré par le spectacle des hommes qui, dans cette enceinte, essayent de refiler à un vieillard presque centenaire l’ardoise de toutes leurs erreurs »

 Loustaunau-Lacau poursuivit sa carrière politique sous la Quatrième République. En 1955, peu avant sa mort à soixante ans, le président de la République, Vincent Auriol, le fit passer général (de réserve). Belle revanche pour l’emprisonné de 1939 et de 1941. Il était  resté jusqu’à ses derniers jours très lié à Raymond Marcellin.

 Il avait désigné Marie Madeleine Fourcade, toujours à ses côtés en 1940, pour le remplacer s’il était empêché. C’est ce qui s’est passé dès 1941 avec son arrestation par Vichy puis plus tard sa déportation par la Gestapo. Elle devenait la première femme chef d’un réseau de résistance. Cette personne, appartenant à la haute bourgeoisie, avait alors 32 ans. Séparée d’un officier qu’elle avait épousé très jeune, elle était mère de deux enfants qu’elle avait mis en sûreté en Suisse pendant toute la guerre.

Loustaunau-Lacau, qui avait pu apprécier ses exceptionnelles qualités, l’avait fait connaître avant-guerre aux officiers qu’il engageait dans son réseau en la prenant comme collaboratrice de tous les instants. Il l’avait ainsi préparée à être reconnue en son absence comme la responsable incontestée d’« Alliance ». Ce fut désormais à elle que revint pendant trois ans la responsabilité d’ensemble. Elle le fit en acquérant une grande compétence. Initiée à toutes les techniques de transmission d’information dans la clandestinité, elle fit preuve d’une audace raisonnée et d’un courage de tous les instants. Elle passa une partie de son temps en Angleterre pour y défendre le rôle qu’entendait jouer « Alliance » dans la victoire attendue. Elle utilisa un avion monomoteur Lysander qui pouvait se poser et décoller dans un champ, voler à basse altitude et ainsi échapper aux tirs ennemis.

Une anecdote la définit parfaitement. Arrêtée par la Gestapo à un de ses retours, elle constate que sa cellule donne sur l’extérieur de la prison, elle attend trois heures du matin, se met entièrement nue pour se glisser entre deux barreaux ; la tête a du mal à passer, d’où de violentes douleurs ; elle parvient néanmoins à l’extérieur et bénéficie de quelques heures avant d’être recherchée. En fin de compte, elle échappe à ses bourreaux de la Gestapo après un parcours rocambolesque ponctué de grands dangers.

 La Grande-Bretagne l’a reconnue comme chef et l’a soutenue aux yeux des autres résistants, notamment les services rattachés au Général de Gaulle. Dans un premier temps, elle eut pour objectif de promouvoir le général Giraud qu’elle aida à partir pour l’Algérie depuis la Côte d’Azur. Quand de Gaulle prit le pas sur lui, après la concurrence qui s’était développée entre les deux hommes, elle s’en rapprocha et ne le quitta plus jusqu’à la fin de la guerre, malgré la méfiance dont elle était parfois l’objet de la part de l’entourage de ce dernier.

Elle avait recruté auprès d’elle un brillant normalien, agrégé de mathématiques, âgé de vingt-huit  ans, Georges Lamarque, connu désormais sous le pseudonyme de Pétrel, que Georges Loustaunau-Lacau connaissait bien car il l’avait rencontré chez les  « Compagnons de France », une des institutions créées par Vichy qui venait d’être dissoute. Elle attendait de lui qu’il étoffe son équipe en recrutant des personnalités de haut niveau dont il garantissait la loyauté.

 C’est ainsi qu’il lui présenta quelqu’un de son âge, un avocat, qui s’était rendu à Vichy où se trouvait son père, après une évasion très risquée quelque temps après avoir été fait prisonnier, Raymond Marcellin. Celui-ci avait eu une jeunesse difficile, source de volonté. Il avait été en pension à l’âge de neuf ans et avait conduit ses études à la force du poignet. Georges Lamarque, qui l’avait retrouvé à Vichy mais devait le connaître depuis longtemps, disait de lui à Marie-Madeleine en le lui présentant qu’il était comme son frère. Celle-ci eut pour Marcellin, d’emblée, une estime dont elle fait état dans son livre L’Arche de Noé : « Un homme remarquable »

Pour Lamarque, « seul compte le sens de la mission, les nazis ne comprennent que les coups au but, je vais leur en administrer ». On croirait entendre Marcellin en 68 face à ceux qui voulaient mettre à mal les lois de la République

 Lamarque et Marie-Madeleine étaient en en contact quasi-quotidien. Elle avait besoin de ses conseils dans tous les domaines. Lui-même parcourait sans cesse la France par tous les moyens à sa disposition, sans s’arrêter aux risques qu’il courait. Dans son livre de mémoires paru en 1968, elle évoque Lamarque plus de cinquante fois en des termes élogieux.

L’action à conduire était très compliquée.  Lamarque et Marcellin, en relations régulières quelles que fussent les distances géographiques, pouvaient rechercher ensemble les moyens de porter des coups majeurs aux nazis en sélectionnant méthodiquement des informations précieuses, notamment sur les armes nouvelles en préparation sur le sol français, et en localisant de façon précise les lieux à bombarder. Les bavures qui se produisirent notamment à Lyon et à Marseille, lors des bombardements des 26 et 27 mai 1944, sont nées d’opérations extérieures aux réseaux « Alliance » et insuffisamment préparées.

 Les Allemands faisaient tout pour détruire le réseau, en utilisant des moyens radios très sophistiqués. Un tiers de l’effectif a disparu, souvent dans des souffrances extrêmes. Lamarque a été fusillé en septembre 1944 après s’être infiltré dans les lignes ennemies pour apporter des renseignements utiles aux alliés dans leur progression vers l’Allemagne. Marcellin en a été sûrement très peiné ; il était désormais seul. Cela a dû beaucoup compter dans sa décision de se consacrer en entier à la politique et de poursuivre l’idéal de son ami trop tôt disparu.

Le réseau « Alliance » avait eu une place à part dans la Résistance, en ne transigeant jamais sur l’objectif à atteindre, le retour à la souveraineté. Certains de ses membres ont eu du mal à admettre la décision hautement politique du général de Gaulle d’accepter le retour d’URSS de Maurice Thorez, qu’ils considéraient comme un déserteur.

 En se proclamant indépendant pendant un demi-siècle de vie politique, Marcellin a voulu rester libre de défendre les valeurs auxquelles il croyait, sans être contraint par la discipline d’un parti. Son ami Lamarque avait eu la volonté constante, comme Loustaunau-Lacau, de lutter contre les nazis tout en contenant le parti communiste. L’action conduite par Marcellin sous la Quatrième République d’abord, sous la Cinquième République ensuite, visait ce dernier objectif : pour lui plus que pour d’autres, la place trop forte de ce parti au lendemain de la guerre était une menace pour la République. Il l’a montré en 1948 aux côtés de Jules Moch et en 1968 quand le ministère de l’Intérieur lui a été confié, mais beaucoup de ses prises de position entre ces deux dates ont été marquées par la volonté de combattre tout ce qui fait la faiblesse d’un pays et de remettre en cause certaines pratiques nées de la présence des communistes au gouvernement jusqu’en 1947. Quelles que fussent les fonctions ministérielles qui lui étaient confiées, il a toujours privilégié la continuité de l’État républicain et la défense des libertés politiques et économiques qui n’existaient pas derrière le Rideau de Fer.

 Sa proposition de loi d’instituer pour la France, à l’image de ce qui existe en Angleterre, le scrutin uninominal à un seul tour, procédait de cette volonté d’éliminer les extrêmes et de construire un système d’alternance respectant les institutions au lieu de les combattre. Il n’a pas été écouté malgré l’intérêt que cette proposition suscitait.

 Suivant toujours le même objectif d’équilibre social, il s’est opposé avec colère aux initiatives de Valéry Giscard d’Estaing de regroupement familial, pour lui source d’une immigration qui ne pourrait être maîtrisée.

 Marcellin a mis, dans tous ses actes, l’énergie qui avait été la sienne pendant la guerre. La politique est un combat permanent, il l’a montré jusqu’à la fin.

Après son départ du ministère de l’Intérieur, il a soutenu au Sénat la politique de rigueur nécessaire après chacun des deux chocs pétroliers, conduite par Jean-Pierre Fourcade puis Raymond Barre. La défense de la monnaie restait pour lui un préalable.

Il avait bien connu François Mitterrand pendant la Quatrième République. L’élection de ce dernier à la présidence de la République avec l’appui des communistes ne pouvait lui convenir mais, connaissant l’homme, il ne doutait pas de son habileté à s’affranchir de cette contrainte et ses relations avec lui sont restées cordiales. Il disait même que celui-ci lui avait proposé l’Intérieur.  Une telle nomination était impossible en 1981 ; elle aurait pu constituer une solution après le retour aux attentats qu’a connus notre pays au cours des deux premières années de la Gauche au pouvoir. Ceux qui ont été nommés alors se sont inspirés des méthodes qu’il avait mises en œuvre durant six ans et ont bien souvent, confié l’action quotidienne aux hommes dont Marcellin avait favorisé la carrière. La nomination de Guy Fougier à la Préfecture de Police en 1983 en est l’expression.

C’est bien la Résistance qui a été la source de cette carrière tout entière consacrée à la France. L’omerta dont il a été victime après son départ du ministère de l’Intérieur s’explique par l’ombre que sa réussite aurait pu faire à ceux qui l’ont suivi.