Un nouveau regard sur la réforme de l’ENA

Par François Leblond
Ces remarques réagissent à l’article du Monde du 16 décembre 2019 dévoilant, à titre provisoire, les propositions de  Frédéric Thiriez. Elles sont à mettre en rapport avec la note adressée à celui-ci le 6 octobre par la promotion Montesquieu, et publiée ci-dessous à la même rubrique du site.  

 

Je traiterai successivement du respect des règles constitutionnelles et des préoccupations nouvelles qui s’expriment pour le recrutement des hauts fonctionnaires.

1/ Le respect des règles constitutionnelles

Le principe de la séparation des pouvoirs inscrit dans la Constitution oblige à garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire. Cela a d’abord pour conséquence d’assurer un recrutement spécifique des magistrats de l’ordre judiciaire. La réaction violemment négative des magistrats à la sortie de leur audition par Frédéric Thiriez est tout à fait justifiée. La juridiction administrative échappe partiellement à cette contrainte, mais son statut doit protéger son indépendance. Il en est de même de la Cour des Comptes – nous devons le rappeler en tant qu’anciens élèves de l’ENA.

Pour l’élaboration de la loi par le Parlement, les administrations centrales concourent à l’élaboration des projets de lois et sont pour cela en relation régulière avec les fonctionnaires des deux assemblées. Il n’y aurait donc pas d’inconvénient à assurer un recrutement commun, à l’inverse de ce qui se passe aujourd’hui, et les passerelles pourraient se développer.

Les changements politiques réguliers intervenus au cours des dernières décennies imposent en France, à l’inverse des Etats Unis et de son spoil système, de lutter contre une politisation de l’administration et de défendre la permanence de l’État, une des bases de  notre Constitution. Cela est vrai pour tous les corps recrutés  par la voie de l’ENA comme pour les autres modes de recrutement des hauts fonctionnaires, notamment ceux des corps techniques. Cela est vrai autant de l’Inspection Générale des Finances, que des  administrations centrales,  du Corps Préfectoral ou du Quai d’Orsay.

Les conditions rigoureuses qui régissent le recrutement par l’ENA sont, aujourd’hui, à ces égards, satisfaisantes et leur remise en cause par un bouleversement de ces  modes de recrutement tel qu’il semble envisagé, ne saurait garantir ce que les pères fondateurs de l’école ont eu à cœur de développer : le respect rigoureux des règles du service public  par ceux qui concourent à l’autorité.

2/ Des préoccupations nouvelles

Lorsque l’ENA a été créée au lendemain de la guerre, la France connaissait une centralisation rigoureuse. L’État était sollicité dans les domaines les plus variés, les préfets étaient l’exécutif du Conseil Général, les administrations techniques de l’État fonctionnaient dans une stricte hiérarchie. Les élus locaux ne pouvaient compter que sur les jeux d’influence pour orienter des décisions en leur faveur.

Des préoccupations nouvelles se sont exprimées, qui  remettent en cause, dans notre République,  l’équilibre entre l’État et les collectivités locales. Les besoins exprimés par les populations ont changé de nature, le développement du territoire n’est pas seulement affaire de l’État. Beaucoup d’interventions qui font l’objet d’une forte demande, sont aujourd’hui de la compétence des collectivités locales : régions, départements, communes et leurs intercommunalités. Les administrations centrales ne sont pas toujours en mesure d’y répondre. Les collectivités territoriales ont des besoins en personnels qualifiés qui exigent des formations sensiblement les mêmes que celles qui sont aujourd’hui données par l’ENA. La première réforme à réaliser est d’ouvrir un nombre de postes important, à la sortie, aux collectivités territoriales, en veillant à garantir à tous les mêmes droits.

La vie économique n’est plus celle du lendemain de la guerre. Les grands secteurs du service public sont souvent assurés par des entreprises privées au personnel  très nombreux, aux compétences variées. Les hauts fonctionnaires peuvent y  exercer un rôle utile, si leur formation inclut les nouveaux défis auxquels notre pays a à faire face. Plutôt que de maintenir une situation dans laquelle ceux-ci attendent plusieurs décennies pour offrir leurs services pour des postes qui ne correspondent pas toujours à leur expérience professionnelle, pourquoi ne pas instituer des allers- retours entre public et privé dès les premières années de fonction publique, avec des règles statutaires qui garantissent le bon fonctionnement du système ? Le secteur privé comprendrait mieux les préoccupations d’intérêt général défendues par la haute fonction publique, et celle-ci s’ouvrirait aux évolutions rapides que connaît l’univers international dans lequel nous vivons.

Pour la mise en œuvre de ces changements, il faut s’appuyer sur ce qui fonctionne bien aujourd’hui.  L’ENA peut avoir de nouvelles ambitions, et s’appeler autrement, pourquoi pas ? Son système de sélection peut être amélioré. Mais on ne raye pas d’un trait de plume une expérience de 75 ans. Cela est aussi vrai des écoles d’application de l’École Polytechnique. Le changement oui, la changite non.

Raymond Marcellin dans la Résistance

Par François Leblond

L’origine d’une longue carrière politique

Les lecteurs des générations récentes, que nous espérons nombreux à butiner sur le site Montesquieu, se demanderont peut-être qui était Raymond Marcellin (1914-2004). On se souvient surtout de lui comme ministre de l’Intérieur en mai 1968. Un affreux flic, estiment certains. Mais c’est peut-être grâce à sa fermeté que l’appareil de l’État ne s’est pas écroulé, durant ces chaudes journées. Après cette performance, Marcellin est resté encore près de six ans place Beauvau, et il a été le père de la décentralisation – aujourd’hui remise en cause, pour partie, par la réforme de la taxe d’habitation.   

Les biographies de Raymond Marcellin indiquent que ses activités de résistance se sont passées aux côtés de Georges Loustaunau-Lacau et de Marie-Madeleine Fourcade  au sein du réseau «  Alliance ». Pour comprendre l’importance de cette étape de sa vie, alors qu’il s’est peu exprimé publiquement sur le sujet, Il importe de rappeler ce qu’étaient ces deux personnalités, ce qu’elles ont réalisé, quelle a été son rôle auprès d’elles et quelles leçons il en a tiré pour la suite.

Georges Loustaunau-Lacau, un officier au passé glorieux, très connu dans le monde des armées de l’entre- deux guerres, apprécié du général de Gaulle comme du maréchal Pétain, a appelé auprès de lui Marie-Madeleine Fourcade quand il a créé, en 1936, le réseau Corvignolles. Ce nom bucolique constituait un hommage à Vauban, grand serviteur de l’État (et plus tard, parrain d’une promotion de l’ENA), dont la mère, fille d’un marchand assez modeste, était née Edmée Corvignolle.

L’objectif de Loustanau-Lacau était de débusquer les cellules mises en place dans l’armée par le parti communiste, qui pouvaient être la source de désertions massives en cas de conflit, et de les neutraliser. Les résultats ont été spectaculaires. Quinze cents officiers ont fait partie de ce réseau. Un dialogue s’est instauré avec le plus hautes autorités de l’Etat ainsi qu’avec d’autres mouvements, principalement les Croix de Feu du colonel de La Rocque, en la personne de son délégué général, mon oncle René Piercy, surnommé Etienne le Balafré, arrêté à Lyon par Barbie en 1943 et mort en déportation. Les historiens ont démontré qu’il n’y avait pas de lien entre Corvignolles et la Cagoule.

Loustanau-Lacau, personnage haut en couleurs, a été emprisonné en 1939 pour insubordination, sur ordre de Daladier. Mais bientôt libéré. Et cela ne retire rien à son dévouement.

 Beaucoup de ceux qui ont participé à son réseau, une fois démobilisés après la défaite de 1940, étaient disponibles pour poursuivre le combat. Ils ne distinguaient pas, à l’inverse d’autres mouvements de résistance, la lutte contre Hitler du combat contre les bolcheviques, ses alliés du moment. Loustaunau-Lacau avait connu avant- guerre le maréchal Pétain et attendait de lui qu’à titre personnel, il lui permette d’aider l’Angleterre dans sa lutte contre le Reich allemand. Celui-ci lui apporta discrètement des moyens financiers lors d’un entretien en tête-à-tête.  En 1940, Loustaunau- Lacau fut, trois mois, délégué de la Légion du combattant avant d’être mis en prison par le régime de Vichy qu’il avait jusque-là soutenu mais dont il dénonçait les dérives. Il convainquit alors de nombreux de ses anciens amis du réseau Corvignolles, résidant un peu partout en France, de le suivre dans la clandestinité et de constituer le réseau « Alliance » qui se mit, dès 1941, à la disposition de la Grande-Bretagne. Beaucoup d’autres parmi les personnes présentes à Vichy, notamment les « compagnons de France » suivirent leur exemple.  L’objectif était de quadriller le territoire français pour communiquer aux armées alliées se préparant à l’offensive les renseignements dont elles avaient besoin pour cibler les actions prioritaires et de localiser les nouvelles armes de destruction massive qu’il fallait neutraliser.

 En théorie, l’action conduite pouvait être reconnue internationalement comme militaire, et les membres du réseau, en cas d’arrestation par la Gestapo, insistaient, sans succès, pour se voir appliquer les lois de la guerre à cet égard. Tous observaient les règles qu’ils avaient apprises au sein de l’armée, ce qui donnait à leur action une rigueur que d’autres mouvements de résistance avaient de la peine à respecter. Ainsi, ceux d’entre eux qui avaient pu servir Vichy à ses débuts entraient désormais dans la clandestinité.

 L’attitude de Loustanau-Lacau à l’égard de Pétain est bien résumée dans son témoignage à son procès : « Je ne dois rien au maréchal Pétain mais je suis écœuré par le spectacle des hommes qui, dans cette enceinte, essayent de refiler à un vieillard presque centenaire l’ardoise de toutes leurs erreurs »

 Loustaunau-Lacau poursuivit sa carrière politique sous la Quatrième République. En 1955, peu avant sa mort à soixante ans, le président de la République, Vincent Auriol, le fit passer général (de réserve). Belle revanche pour l’emprisonné de 1939 et de 1941. Il était  resté jusqu’à ses derniers jours très lié à Raymond Marcellin.

 Il avait désigné Marie Madeleine Fourcade, toujours à ses côtés en 1940, pour le remplacer s’il était empêché. C’est ce qui s’est passé dès 1941 avec son arrestation par Vichy puis plus tard sa déportation par la Gestapo. Elle devenait la première femme chef d’un réseau de résistance. Cette personne, appartenant à la haute bourgeoisie, avait alors 32 ans. Séparée d’un officier qu’elle avait épousé très jeune, elle était mère de deux enfants qu’elle avait mis en sûreté en Suisse pendant toute la guerre.

Loustaunau-Lacau, qui avait pu apprécier ses exceptionnelles qualités, l’avait fait connaître avant-guerre aux officiers qu’il engageait dans son réseau en la prenant comme collaboratrice de tous les instants. Il l’avait ainsi préparée à être reconnue en son absence comme la responsable incontestée d’« Alliance ». Ce fut désormais à elle que revint pendant trois ans la responsabilité d’ensemble. Elle le fit en acquérant une grande compétence. Initiée à toutes les techniques de transmission d’information dans la clandestinité, elle fit preuve d’une audace raisonnée et d’un courage de tous les instants. Elle passa une partie de son temps en Angleterre pour y défendre le rôle qu’entendait jouer « Alliance » dans la victoire attendue. Elle utilisa un avion monomoteur Lysander qui pouvait se poser et décoller dans un champ, voler à basse altitude et ainsi échapper aux tirs ennemis.

Une anecdote la définit parfaitement. Arrêtée par la Gestapo à un de ses retours, elle constate que sa cellule donne sur l’extérieur de la prison, elle attend trois heures du matin, se met entièrement nue pour se glisser entre deux barreaux ; la tête a du mal à passer, d’où de violentes douleurs ; elle parvient néanmoins à l’extérieur et bénéficie de quelques heures avant d’être recherchée. En fin de compte, elle échappe à ses bourreaux de la Gestapo après un parcours rocambolesque ponctué de grands dangers.

 La Grande-Bretagne l’a reconnue comme chef et l’a soutenue aux yeux des autres résistants, notamment les services rattachés au Général de Gaulle. Dans un premier temps, elle eut pour objectif de promouvoir le général Giraud qu’elle aida à partir pour l’Algérie depuis la Côte d’Azur. Quand de Gaulle prit le pas sur lui, après la concurrence qui s’était développée entre les deux hommes, elle s’en rapprocha et ne le quitta plus jusqu’à la fin de la guerre, malgré la méfiance dont elle était parfois l’objet de la part de l’entourage de ce dernier.

Elle avait recruté auprès d’elle un brillant normalien, agrégé de mathématiques, âgé de vingt-huit  ans, Georges Lamarque, connu désormais sous le pseudonyme de Pétrel, que Georges Loustaunau-Lacau connaissait bien car il l’avait rencontré chez les  « Compagnons de France », une des institutions créées par Vichy qui venait d’être dissoute. Elle attendait de lui qu’il étoffe son équipe en recrutant des personnalités de haut niveau dont il garantissait la loyauté.

 C’est ainsi qu’il lui présenta quelqu’un de son âge, un avocat, qui s’était rendu à Vichy où se trouvait son père, après une évasion très risquée quelque temps après avoir été fait prisonnier, Raymond Marcellin. Celui-ci avait eu une jeunesse difficile, source de volonté. Il avait été en pension à l’âge de neuf ans et avait conduit ses études à la force du poignet. Georges Lamarque, qui l’avait retrouvé à Vichy mais devait le connaître depuis longtemps, disait de lui à Marie-Madeleine en le lui présentant qu’il était comme son frère. Celle-ci eut pour Marcellin, d’emblée, une estime dont elle fait état dans son livre L’Arche de Noé : « Un homme remarquable »

Pour Lamarque, « seul compte le sens de la mission, les nazis ne comprennent que les coups au but, je vais leur en administrer ». On croirait entendre Marcellin en 68 face à ceux qui voulaient mettre à mal les lois de la République

 Lamarque et Marie-Madeleine étaient en en contact quasi-quotidien. Elle avait besoin de ses conseils dans tous les domaines. Lui-même parcourait sans cesse la France par tous les moyens à sa disposition, sans s’arrêter aux risques qu’il courait. Dans son livre de mémoires paru en 1968, elle évoque Lamarque plus de cinquante fois en des termes élogieux.

L’action à conduire était très compliquée.  Lamarque et Marcellin, en relations régulières quelles que fussent les distances géographiques, pouvaient rechercher ensemble les moyens de porter des coups majeurs aux nazis en sélectionnant méthodiquement des informations précieuses, notamment sur les armes nouvelles en préparation sur le sol français, et en localisant de façon précise les lieux à bombarder. Les bavures qui se produisirent notamment à Lyon et à Marseille, lors des bombardements des 26 et 27 mai 1944, sont nées d’opérations extérieures aux réseaux « Alliance » et insuffisamment préparées.

 Les Allemands faisaient tout pour détruire le réseau, en utilisant des moyens radios très sophistiqués. Un tiers de l’effectif a disparu, souvent dans des souffrances extrêmes. Lamarque a été fusillé en septembre 1944 après s’être infiltré dans les lignes ennemies pour apporter des renseignements utiles aux alliés dans leur progression vers l’Allemagne. Marcellin en a été sûrement très peiné ; il était désormais seul. Cela a dû beaucoup compter dans sa décision de se consacrer en entier à la politique et de poursuivre l’idéal de son ami trop tôt disparu.

Le réseau « Alliance » avait eu une place à part dans la Résistance, en ne transigeant jamais sur l’objectif à atteindre, le retour à la souveraineté. Certains de ses membres ont eu du mal à admettre la décision hautement politique du général de Gaulle d’accepter le retour d’URSS de Maurice Thorez, qu’ils considéraient comme un déserteur.

 En se proclamant indépendant pendant un demi-siècle de vie politique, Marcellin a voulu rester libre de défendre les valeurs auxquelles il croyait, sans être contraint par la discipline d’un parti. Son ami Lamarque avait eu la volonté constante, comme Loustaunau-Lacau, de lutter contre les nazis tout en contenant le parti communiste. L’action conduite par Marcellin sous la Quatrième République d’abord, sous la Cinquième République ensuite, visait ce dernier objectif : pour lui plus que pour d’autres, la place trop forte de ce parti au lendemain de la guerre était une menace pour la République. Il l’a montré en 1948 aux côtés de Jules Moch et en 1968 quand le ministère de l’Intérieur lui a été confié, mais beaucoup de ses prises de position entre ces deux dates ont été marquées par la volonté de combattre tout ce qui fait la faiblesse d’un pays et de remettre en cause certaines pratiques nées de la présence des communistes au gouvernement jusqu’en 1947. Quelles que fussent les fonctions ministérielles qui lui étaient confiées, il a toujours privilégié la continuité de l’État républicain et la défense des libertés politiques et économiques qui n’existaient pas derrière le Rideau de Fer.

 Sa proposition de loi d’instituer pour la France, à l’image de ce qui existe en Angleterre, le scrutin uninominal à un seul tour, procédait de cette volonté d’éliminer les extrêmes et de construire un système d’alternance respectant les institutions au lieu de les combattre. Il n’a pas été écouté malgré l’intérêt que cette proposition suscitait.

 Suivant toujours le même objectif d’équilibre social, il s’est opposé avec colère aux initiatives de Valéry Giscard d’Estaing de regroupement familial, pour lui source d’une immigration qui ne pourrait être maîtrisée.

 Marcellin a mis, dans tous ses actes, l’énergie qui avait été la sienne pendant la guerre. La politique est un combat permanent, il l’a montré jusqu’à la fin.

Après son départ du ministère de l’Intérieur, il a soutenu au Sénat la politique de rigueur nécessaire après chacun des deux chocs pétroliers, conduite par Jean-Pierre Fourcade puis Raymond Barre. La défense de la monnaie restait pour lui un préalable.

Il avait bien connu François Mitterrand pendant la Quatrième République. L’élection de ce dernier à la présidence de la République avec l’appui des communistes ne pouvait lui convenir mais, connaissant l’homme, il ne doutait pas de son habileté à s’affranchir de cette contrainte et ses relations avec lui sont restées cordiales. Il disait même que celui-ci lui avait proposé l’Intérieur.  Une telle nomination était impossible en 1981 ; elle aurait pu constituer une solution après le retour aux attentats qu’a connus notre pays au cours des deux premières années de la Gauche au pouvoir. Ceux qui ont été nommés alors se sont inspirés des méthodes qu’il avait mises en œuvre durant six ans et ont bien souvent, confié l’action quotidienne aux hommes dont Marcellin avait favorisé la carrière. La nomination de Guy Fougier à la Préfecture de Police en 1983 en est l’expression.

C’est bien la Résistance qui a été la source de cette carrière tout entière consacrée à la France. L’omerta dont il a été victime après son départ du ministère de l’Intérieur s’explique par l’ombre que sa réussite aurait pu faire à ceux qui l’ont suivi.